---

El Quid Del Secreto Fiscal

“[…] Es necesario entender el origen del secreto fiscal, es decir, cuál fue la razón que llevó a su inserción en la legislación fiscal, para luego analizar cuáles fueron los motivos de las excepciones que se le incorporaron con el tiempo para ver si alguna o algunas de ellas tienen vinculación con la participación ciudadana en los asuntos públicos.

Es Como resultado de este análisis que puede pensarse en un secreto fiscal democrático, como hacen en México las profesoras Gabriela Granados e Issa Luna Pla; esto es, un secreto fiscal en el que se contemple la intimidad de las personas, pero que a la misma vez permita al resto de la ciudadanía tener acceso a la información necesaria para controlar de qué manera se cumplió con dicho deber, si se usaron correctamente las exenciones y demás beneficios fiscales, entre otra información que se estima de interés constitucional relevante.

Un secreto fiscal en el que el resto pueda tener acceso a la información de los que incumplieron con su deber constitucional de contribuir por los efectos que ello puede tener, tanto en el ámbito de las relaciones de ese contribuyente con otras agencias estatales como de ese contribuyente en sus relaciones de derecho privado, v. gr. comerciales, laborales y también civiles”.

Algo De La Historia Del Secreto Fiscal En Argentina

“[…] La primera norma de secreto fiscal en Argentina fue incorporada a la ley 11.683 (BO 12.1.33), bajo la forma de una reserva absoluta, es decir, sin excepciones, como la que mantiene México en su legislación actual. En Argentina, en cambio, tuvo tal carácter solamente hasta 1935, año en el que, a través de la ley 12.151 (BO 12.3.35), pasó a ser prácticamente absoluta, ya que por primera vez se incorporó a su texto una excepción que se mantiene hasta la actualidad: es la que tiene como destinatarios a los jueces y juezas que tienen que resolver causas penales por delitos comunes, y su objetivo es que puedan requerir a la Administración Tributaria la información necesaria como prueba de sus propias investigaciones.

Se deja en claro ya en esa primera norma que el secreto fiscal es un derecho de los contribuyentes. En ocasión de discutirse el proyecto de ley en la Cámara de Diputados, el Diputado Martínez dijo que con el secreto fiscal “… se garantiza al contribuyente que no sirvan de armas contra él sus declaraciones juradas, que no se las presten siquiera a requerimiento judicial” (sic).

A partir de entonces, el instituto tuvo varias modificaciones, algunas de ellas acordes a los vaivenes políticos del país, que llevaron, incluso, a que el artículo, que fue entonces el número 65, luego el 100 y hoy el 101, fuera lisa y llanamente derogado, con la consecuente entonces eliminación del instituto del secreto fiscal. Ello sucedió en 1964, por la ley 16.656 (BO 3.12.64), decisión para la cual se invocó como fundamento que el secreto fiscal incrementa la evasión fiscal y que negaba información necesaria al Poder Judicial de la Nación.

Para seguir con la evolución normativa del instituto, en 1946, a través del decreto-ley 14.341 (BO 27.5.46), se incorporó una nueva excepción, esta vez a efectos de liberar de responsabilidad a los agentes de la Administración tributaria cuando la información es requerida por la propia persona interesada en tenerla y/o exhibirla. Pero esta excepción alcanzaba estrictamente a los juicios en los que la parte contraria era el Fisco Nacional, los fiscos provinciales y los municipales, y siempre que no se revelara información de terceros, es decir, de otras personas, humanas o jurídicas, a las que la misma ley les garantiza el secreto de su propia situación fiscal.

Como surge de la Exposición de Motivos que acompañó la elevación del proyecto del decreto-ley presentado por el entonces ministro de Hacienda, coronel Amaro Ávalos, bajo la presidencia de Edelmiro J. Farrell: “Se establece claramente el secreto absoluto de las informaciones y manifestaciones de los contribuyentes que llegan a manos de la Dirección, con solo dos excepciones: que pueda ofrecerlas como prueba quien sea parte contraria del Fisco Nacional, Provincial o Municipal, si no se afecta el secreto de terceros, o que se trate de pruebas vinculadas a procesos criminales por delitos comunes”, es decir, que las excepciones a esa fecha eran tan solo esas dos y seguía siendo así un secreto fiscal prácticamente absoluto.

Además, en esta reforma de 1946 se incorporó a la ley 11.683 la sanción por violación al secreto fiscal, y dicha conducta, que hasta ese momento no tenía castigo, se convirtió sin más en un delito penal, el previsto en el art. 157 del Código Penal, que es el que se mantiene sin modificaciones aún en la actualidad.

Es interesante señalar que, en la misma fecha, a través de otro decreto ley, el 14.338/46 (BO 27.5.46), se modifica la Ley de Impuesto a los Réditos, luego Ley de Impuesto a las Ganancias, a efectos de incorporar la imposibilidad de los contribuyentes de deducir de la ganancia imponible del período fiscal a los quebrantos provenientes de operaciones ilícitas, momento a partir del cual se interpretó que quedaron también gravadas las ganancias generadas en actividades ilícitas.

Lo interesante es porque en dicha oportunidad, el Ministerio de Hacienda informó: “Que la ley de réditos grave las utilidades provenientes de operaciones ilícitas es perfectamente lógico, puesto que la imposición no tiene en cuenta nada más que la renta, con prescindencia de la forma lícita o ilícita de su obtención (criterio coordinado, por otra parte, con el secreto de las informaciones prescrito por la Ley de Procedimientos N° 11.683, (texto nuevo). Pero de allí a concluir que se deben aceptar los quebrantos sufridos por el contribuyente en el desarrollo de sus operaciones ilícitas, es algo realmente insostenible.

Significaría tutelar operaciones prohibidas por la ley. Obsérvese, además, que la ley tiene en cierta forma, un fin represivo, puesto que grava las utilidades y no admite los quebrantos derivados de operaciones ilícitas”.

Vale decir, que en la misma reforma en que se incorpora el tratamiento de las rentas ilícitas a la Ley del Impuesto a los Réditos, se incorpora la sanción penal a la violación del secreto fiscal, interrelacionándose, disposiciones aún hoy vigentes. Como más arriba se adelantó, en 1964, bajo la presidencia de Arturo Illia y con Juan Carlos Pugliese como su ministro de Hacienda, se sancionó la ley 16.656 (BO 3.12.64) por la cual se derogó el art. 100 de la ley 11.683 y, hasta su restablecimiento en 1972 por la ley 20.024 (BO 27.12.72), no rigió el secreto fiscal y así durante siete años, los agentes de la Administración Tributaria nacional no estuvieron obligados a guardar reserva de la información económica y patrimonial que los contribuyentes le exteriorizan en las declaraciones juradas presentadas en esos años.

Si se analiza esta medida desde un punto de vista estrictamente político, se advierte que fue sancionada por un gobierno constitucional y democráticamente elegido, aunque se mantuvo durante los tres gobiernos militares de facto que lo sucedieron: los de los presidentes Juan Carlos Onganía, Roberto M. Levingston y Alejandro A. Lanusse (quien repuso la medida en 1972 antes de la finalización de su mandato). Desde el punto de vista de la administración fiscal, la literatura destaca como características de la época los altos índices de evasión fiscal que existían, que habían dado lugar a la sanción de sucesivos regímenes de regularización y de financiación de deudas impositivas y previsionales y de blanqueos de capitales, que luego se reiterarían en la historia económica argentina y se mantuvieron, incluso, hasta la actualidad.

Los debates parlamentarios previos a la sanción de la ley 16.656 dan cuenta de que la derogación del secreto fiscal en realidad no estaba prevista en el proyecto de ley originario que el Poder Ejecutivo Nacional presentará el 17.12.1964 en la Cámara de Diputados, sino que fue introducida en el transcurso de las discusiones parlamentarias por un diputado del entonces Partido Demócrata Cristiano, Salvador Busacca, que la propuso en la sesión del 21.12.1964, con la siguiente explicación: “Dicho artículo ha contribuido en grave medida en nuestro país a la evasión fiscal y su aplicación ha llegado a límites insospechables, como los de negar muchas veces a la justicia información que atañe a la capacidad contributiva y a las obligaciones fiscales de los ciudadanos. En consecuencia, además de producir una mayor recaudación, la derogación de este artículo constituirá una medida de moralidad”, y agregó en la misma oportunidad que “En muchos países el secreto impositivo ha sido derogado e incluso existen algunos en que se publican las listas de los deudores morosos, de su capacidad contributiva y de otros datos de importancia”.

Es interesante destacar que en aquella oportunidad el propósito perseguido con la derogación lisa y llana del secreto fiscal, y consecuente apertura de la información con trascendencia tributaria para quien la solicitara, fue aumentar la recaudación de impuestos, tanto los internos como a la exportación, luego de que el país había transitado uno de los períodos de mayor recesión en el país (1962-1963). La ley 20.024 de 1972, volvió a poner en vigencia el secreto fiscal para otorgar efectivas garantías a los contribuyentes, como se dice en la elevación del proyecto por quien entonces ocupaba el cargo de ministro de Economía, Jorge Wehbe.

El Secreto Fiscal Y El Fraude Patrimonial A La Mujer

“[…] La ley 20.024 de 1972, además de volver a poner en vigencia el secreto fiscal para otorgar efectivas garantías a los contribuyentes, como se dice en la elevación del proyecto por quien entonces ocupaba el cargo de ministro de Economía, Jorge Wehbe, incorporó una nueva excepción de vital importancia y relevancia desde ese momento y hasta la actualidad: la referida a los juicios en los que se dirimen cuestiones de familia, en particular cuando existen disputas patrimoniales en juicios de divorcios y sucesorios, pero también de afiliación y reconocimiento de paternidad, entre otros.

Es decir que la información económica y patrimonial que los jueces y las juezas requieran en esa clase de procesos debe necesariamente ser suministrada por la Administración Tributaria porque por expreso mandato de la ley no es información confidencial. Se trata de una excepción, como se lee en la histórica jurisprudencia del fuero civil, que busca impedir el fraude en la liquidación de los bienes de la sociedad conyugal, el ocultamiento de los ingresos y de la capacidad económica de quien debe alimentos y demás cuestiones patrimoniales en procesos de familia, lo que le otorga innegable carácter protectorio de la mujer y de los hijos e hijas.

Por esta razón, es una norma que hoy puede ser analizada bajo una perspectiva de género, en tanto tiene en consideración que por las formas históricas en que se distribuyeron las tareas en las familias, en proceso de revisión al considerarse patrones socioculturales perimidos, como los llama la Corte Suprema de Justicia de la Nación en sus sentencias aplicando los tratados internacionales de derechos humanos protectorios de los derechos de las mujeres, ellas no son las que generalmente administran los bienes de la sociedad conyugal y, por ende, no conocen su composición, ni tampoco los ingresos del ex esposo alimentante y, por ello, ante la ruptura del vínculo y en caso de conflicto, deben recurrir a fuentes de información certeras, condición que sin lugar a dudas tienen las bases de datos de las Administraciones Tributarias”.

---

Algunos Comentarios Finales:

1. El Secreto Fiscal es el régimen de protección de los contribuyentes sobre la información que suministran a la Administración Tributaria en las declaraciones juradas que presentan para cumplir con su deber de contribuir con los gastos públicos, por el cual las personas que trabajan en la Administración Tributaria, quedan obligadas a guardar confidencialidad de esa información del conocimiento de terceros –es decir del resto de las personas que no son los contribuyentes titulares, salvo las excepciones expresamente previstas en las leyes–. Es, como afirma José M. Calderón Carrero, una excepción al principio de publicidad y transparencia propio de Estados democráticos.
2. El secreto fiscal se encuentra receptado en la mayoría de las legislaciones de procedimiento tributario del mundo, aunque en algunos países, en especial en los nórdicos, la reserva que impone es más leve al tener una concepción de la transparencia más arraigada al nacimiento y a la evolución de sus sistemas democráticos. En algunos de ellos, incluso, no rige el secreto fiscal. No es casual que es en estos países también en los que la historia ubica el origen de la transparencia y del gobierno abierto. Así se desprende del llamado Informe Rust publicado en 2012 a partir del relevamiento de la situación en 37 países de los cinco continentes.
3. La tendencia de las últimas décadas en los sistemas jurídicos tributarios en los que sí rige el secreto fiscal, que ya se dijo son la mayoría de los países, ha sido la de incorporar excepciones a su aplicación, motivadas en diferentes razones y políticas que suelen ser comunes a todos ellos. Algunas de las excepciones al secreto fiscal son atribuibles a la incorporación en las Constituciones y en las legislaciones de políticas de gobierno abierto y del derecho de acceso a la información pública, propias de sistemas que, además, de democráticos buscan tener democracias de calidad, en el sentido que a dicho término le da, por ejemplo, Rafael Bustos Gisbert.
4. El secreto fiscal es, entonces, una decisión política de regulación de un instituto que no es sustantivo del derecho tributario, sino adjetivo, pero que no deja de ser una medida legislativa más que, como ya se señaló, tienen la mayoría de los países desde hace muchos años y que perdura vigente hasta la actualidad, a pesar de haberse sancionado en el camino otras leyes fundadas en principios antagónicos al secreto, como la de acceso a la información pública.
5. Las excepciones se justifican, en todos los casos, porque los datos con trascendencia tributaria que son, en definitiva, los datos económicos, financieros patrimoniales de las personas, son un vehículo esencial para otros fines además de los específicamente de incumbencia de la Administración Tributaria que por ley los protege. Esos mismos datos permiten a su vez la efectividad en el ejercicio de otros derechos que se consideran esenciales, como el de acceso a la información pública, así como la persecución y descubrimiento de otros delitos graves y de enorme reproche social, como el de corrupción, causante de gran parte de las desigualdades estructurales y sistémicas en la región y de una menor calidad de sus democracias, al excluir a parte de la población del goce de derechos básicos y elementales. Es a través de esos datos que, por ejemplo, se puede llegar a la detección de redes de trata y explotación de mujeres y de personas y de muchos otros delitos que forman parte de la denominada criminalidad económica, de hecho, la que en la actualidad genera más movimientos de dinero en el mundo.
6. Así, puede decirse hoy que el rol de la Administración Tributaria no se limita exclusivamente a la recaudación tributaria, aunque esta sea su principal competencia. Pero por el tipo de información que obra en su poder, su rol excede ese solo interés de mero recaudador cabal del impuesto que en el año 1942 la Corte Suprema de Justicia de la Nación le asignara.
7. Las excepciones al secreto fiscal no solamente se dirigen a determinadas personas y agencias estatales, nacionales e internacionales que, sin ser la Administración Tributaria depositaria de la información, pueden tener acceso a los datos de los contribuyentes, sino también sobre el uso a darle; es decir, en particular, en los últimos años el Congreso consideró relevante que las bases de datos de la Administración Tributaria sean compartidas con otras agencias del Estado para que estas puedan también cumplir con sus propios fines y pongan en ejecución sus propias políticas, aunque no tengan relación con el control del cumplimiento de las obligaciones fiscales. De lo expuesto se extrae que la información allí depositada no solamente es útil para la Administración Tributaria para el ejercicio de sus propias facultades, sino para el resto de la Administración Pública y, con ello, debe evaluarse un mayor acceso a los datos protegidos por el secreto fiscal. Es que también existe un interés público de la comunidad en que el resto de las agencias lleven a cabo en debida forma sus propias competencias, en particular si involucran el uso de recursos o fondos de los contribuyentes.
   De nuevo el interés público de particular de relevancia que puede hacer ceder la privacidad de la información de particulares en función de sus fines o su utilidad.
8. Para Guillermo O’Donnell, jurista y politólogo, “El estado de derecho es un puntal de toda democracia de buena calidad. Pero para alcanzar ese atributo, la democracia necesita algo más que el estado de derecho, en el sentido histórico restringido que explicaré más adelante. Requiere de un Estado de derecho genuinamente democrático que asegure por lo menos los derechos políticos, las libertades civiles y los mecanismos de control por parte de la ciudadanía que preservan la igualdad política y fijan límites a los abusos del poder estatal y privado”. Para él también, entonces, la democracia no solamente dependía de las leyes que la instauraron –Estado de derecho–, sino de otros elementos que hicieran un Estado de derecho genuinamente democrático. Entre ellos, la transparencia de la información, insumo social, que es el que habilita el ejercicio de los demás derechos.
9. O’Donnell enfatiza el hecho de que sin acceso a la información la participación ciudadana era directamente ficticia. Él condiciona la existencia misma del poder político democrático a la efectividad de este derecho, herramienta fundamental para que ejerciera la rendición de cuentas como una forma de empoderamiento ciudadano. A este concepto dedicó una parte importante de su producción académica por su constante preocupación por la debilidad de las democracias en América Latina, luego de largas y cruentas dictaduras militares, en especial en los países de América del Sur.
10. Más aún, para este autor, el derecho de acceso a la información no era un derecho individual, sino un hecho social, lo que implicaba que su existencia no dependía de la voluntad de los individuos de querer usar la información, sino que el derecho consistía en que la información estuviera a disposición o disponible.

---

Conclusión

“Un sistema tributario sin secreto fiscal o con un secreto fiscal más atenuado –como proponía Carlos Nino en algunos de sus trabajos– sería la aspiración a una sociedad con un sistema impositivo traslúcido que impida que gane el más despiadado”

---

Ver en formato Libro